Recopilación sobre el Derecho de Propiedad en la República Dominicana. Primera Parte

Recopilaciones sobre el Derecho de Propiedad en la República Dominicana

Primera Parte

 Manuel Osoria  en su Diccionario de Ciencias Jurídicas, Económicas y Sociales, define la propiedad como la facultad legítima de gozar y disponer de una cosa con exclusión del arbitrio ajeno y de reclamar su devolución cuando se encuentra indebidamente en poder de otro[1].

El Código Civil Dominicano define la propiedad en el artículo 544, como el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto, con tal de que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes y reglamentos.

La propiedad es un derecho real pues recae sobre una cosa corporal, la cual puede ser, mueble o inmueble; es un derecho patrimonial pues es susceptible de una evaluación pecuniaria que tienen un objeto económico[2] y es un derecho subjetivo pues genera una prerrogativa de un particular con respecto a un bien.

Esta clasificación del derecho de propiedad como un derecho real proviene de la clasificación clásica realizada por el Jurisconsulto romano Gallo, quien dividió las acciones en in rem e in personae.  Nos importan en este momento los derechos reales, es decir los derechos sobre las cosas, los cuales generan, tradicionalmente dos prerrogativas: el derecho de persecución y el derecho de preferencia.

Christian Larroumet en su libro de Derecho Civil, define el derecho de persecución como  el que tiene el titular de un derecho real sobre una cosa, de ejercerlo sobre ella, en manos de quien se encuentre[3].   Es en virtud de ese derecho que el propietario de una cosa mueble o inmueble puede reivindicarla en manos de quien se encuentre; ocurre una especie de delegación del derecho de persecución cuando el deudor consiente una hipoteca sobre el inmueble, sometida a la condicionante del no cumplimiento por parte del deudor de las obligaciones contraídas con el acreedor.  El derecho de preferencia, por su parte, es la manifestación de la oponibilidad del derecho real frente a terceros, lo que significa que el titular de un derecho real, mobiliario o inmobiliario, se prefiere frente a cualquier persona que pretende tener derechos diferentes de un derecho real sobre la cosa[4].

Para los romanos, dentro de los derechos reales, el más perfecto era el Derecho de Propiedad.  Recordemos que en aquella época los jurisconsultos, en su lenguaje ordinario, entendían que tener la propiedad de una cosa era poseer la misma[5].  Es por ello que los romanos se ocuparon de estudiar los beneficios que genera el derecho de propiedad, los cuales no son más que el uso o jus utendi,  el  jus fruendi o fructus y el jus abutendi o abusus.  El primero se refiere a la facultad de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir fuera de sus frutos; el segundo tiene que ver con el derecho de recoger todos los productos y el tercero con el poder de consumir la cosa  y por extensión de disponer de ella de una manera definitiva, destruyéndola o enajenándola[6].

Alejándonos un poco de la clasificación de derecho de propiedad dentro de los derechos reales, y las consecuencias provenientes de la misma, debemos recordar que éste (el derecho de propiedad) es un derecho fundamental consagrado en nuestra Constitución en el artículo 8 numeral 13, además de aparecer en varios instrumentos internacionales de derechos humanos por ejemplo en el artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 21 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.   Ese derecho de propiedad absoluto del que hemos hablado, va dirigido tanto a cosas muebles como inmueble, como ya hemos expuesto en otros momentos de este mismo escrito.  

El estudio de la propiedad de los bienes muebles escapa de nuestro interés el día de hoy.  Nos atañe la propiedad Inmobiliaria.

La importancia de la Propiedad Inmobiliaria

La propiedad inmobiliaria siempre se ha encontrado ligada a la idea del valor económico.  Christian Larroument en su ya citada obra de Derecho Civil, al momento de explicar como en el derecho antiguo se diferenciaba la propiedad de los muebles de la de los inmuebles, nos indica que el derecho antiguo, la fortuna era esencialmente agrícola, lo cual era normal en una sociedad rural; en consecuencia, era una fortuna inmobiliaria[7].

Eduardo Rene Lefebvre de Laboulaye en su memoria “Historia del Derecho de Propiedad en Europa”, nos cuenta que  la propiedad del suelo ha sido siempre la primera riqueza y el primer poder, se han organizado sobre esta base todas las sociedades antiguas y modernas; en manos de los poseedores del suelo se ha hallado siempre el poder - absoluto y tiránico cuando la propiedad se concentra en pocas manos- (…) el derecho de propiedad refleja en sus vicisitudes todas las revoluciones sociales; a la propiedad se dirigen todos los cambios en la condición de las personas, que se reducen finalmente a capacidades e incapacidades de poseer[8].

Así las cosas vemos como en nuestra legislación la forma de proteger y hasta de realizar las ejecuciones de los créditos con respecto a los bienes muebles es distinta a la manera que se realiza para los inmuebles.

Veamos ahora como se ha desarrolla el derecho de propiedad en nuestro país.

Periodos de División de la Propiedad Inmobiliaria en la República Dominicana

Manuel Ramón Ruiz Tejada en su libro “Estudio sobre la propiedad inmobiliaria en la República Dominicana”, divide la historia del derecho de tierras dominicano en cinco periodos.  Recientemente el Dr. Rafael Ciprian, ha agregado a esta concepción dos periodos más, teniendo una totalidad de seis periodos.  Estudiemos cada uno de ellos.

Primer Periodo: Bula Inter Caétera

A la llegada de los españoles, las tierras de América estaban habitadas por los aborígenes.   La empresa del descubrimiento de America trajo consigo la aparición de leyes que justificaban la conquista.

El Papa, máximo representante de la iglesia católica, en aquel momento reunía en sus manos el poder temporal y el poder espiritual y era la fuente a la cual acostumbran acudir los soberanos del mundo para dirimir los conflictos que se les presentaban[9].   En esa virtud, al momento del descubrimiento, los Reyes de España acudieron ante el Santo Padre en busca de una base jurídica en la cual apoyar y legitimar los derechos de los españoles sobre las tierras descubiertas.  En esa virtud el Papa Alejando VI, a requerimiento de los Reyes Católicos, dicto, el 3 de Mayo del año 1943, la Bula Inter Caétera.  Una bula era el documento emitido por el Papa que contaba con un sello de plomo con la imagen de San Pedro y de San Pablo.  En esta Bula, dictada  seis meses después del descubrimiento de América, el Papa dio, cedió y asignó  a los Reyes de España las tierras conquistadas.   Nos cuenta Manuel Ruiz Tejada en su obra sobre La Propiedad Inmobiliaria, que, posteriormente, con otra Bula dictada el 4 de Mayo del año 1493, se trazó una línea imaginaria a cien lenguas hacia el occidente de la isla de Cabo Verde, de polo a polo, para demarcar las tierras que debían corresponder a los Reyes de España y las que debían corresponder a Portugal[10].   Estos dos documentos son considerados la primera fuente del derecho inmobiliario dominicano.  

Estos dos documentos, Bula Inter Caétera y Bula Eximie Devotionis, les conceden a los Reyes de España el derecho de propiedad sobre todas las tierras descubiertas o por descubrir.

Segundo Periodo: La Ley de Amparo Real de 1578

Por las consecuencias del descubrimiento de America, y como una forma de manejar la gran empresa que significó la conquista del nuevo mundo, se crearon en el año 1511, el denominado Consejo de Indias.  Este no era más que una especie de Tribunal Supremo que debía conocer de las apelaciones que fueran interpuestas contra los fallos dictados por las reales audiencia[11]  que habían sido creadas en estas tierras, teniendo la potestad, dicho consejo, de dictar cuantas disposiciones se relacionaren con la conquista, con la vida y con los aborígenes pues era una organización con facultades para dirigir administrativamente todos los asuntos de las Indias[12].  Fue este consejo que a través de cédulas reales  y disposiciones formo una abundante legislación que se conoce como Leyes de Indias.

Dentro de las leyes de Indias existen dos, principalmente, que guardan una relación relevante con el acontecer histórico del derecho inmobiliario en la República Dominicana.  Estamos hablando de La ley de Amparo Real y la Ley Sobre Composición de Tierras.  Estas dos leyes, según explicación de Manuel Ruiz Tejada, en su conjunto, tenían dos objetivos principales:

1. Sanear al propiedad inmobiliaria
2. Proveer a quienes la ocupaban un documento depurado que amparase su derecho

La ley de Amparo Real fue dictada el día 20 de Noviembre del año 1578.  Esta ley tiende a conjurar el problema de la posesión.  En aquella época la posesión se derivaba del hecho de que los indios vivían y se sustentaban en unas tierras que en los hechos eran suyas, pero que en derecho pertenecían a los Reyes.  La ley de amparo real proclama y sienta como principio el derecho de los reyes a estas tierras y organiza un procedimiento para amparar en sus derechos a quienes tenían una prueba escrita, preexistente.  Los que utilizaban las disposiciones de esta ley daban lugar a una especie de decisión judicial o de sentencia para amparar el derecho de quien se hubiese ajustado a ese procedimiento. 

Las disposiciones de la ley de Amparo Real son reproducidas por Manuel Ruiz Tejada en su Estudio sobre la Propiedad Inmobiliaria, de la forma como se expone a seguidas:  los Reyes de España afirman en esta ley que ellos han sucedido enteramente en el señorío de las Indias a sus predecesores y que las tierras pertenecían a su patrimonio, así como los valdios y suelos, por lo cual estiman conveniente que toda tierra que se posea sin justos y verdaderos títulos, les sea restituida, reservando las que fueren necesarias para plazas, egidos, pastos y valdíos y las que estén en poblados y repartiendo a los indios las que buenamente hubieren menester para labra y hacer sus sementeras y crianzas.  En la ley se confirma a los indios la propiedad de lo que ahora tienen disponiendo que todas las demás tierras quedaren libres y desembarazadas.  Por último, se ordenaba y mandaba a los Virreyes y a las audiencia que fijasen termino competente para que los poseedores exhibiesen sus títulos de tierras, estancias, chacras y caballerías, con el objeto de amparar a los que con buenos títulos y recaudos o justa prescripción poseyeren, repitiendo que las demás tierras debían ser restituidas a la Corona para disponer de ellas a su voluntad.

La otra ley, De Composición de Tierras de fecha 17 de Mayo de 1631, ordenaba que los que ocupasen tierras en exceso fuesen admitidos a moderada composición y se les despachasen nuevo títulos y el resto fuese vendido a vela y pregón y rematadas, dándoselas a razón de censo al quitar.  Estaba, pues, a cargo de las autoridades hacer una revisión de todos los títulos para confirmar los legítimos y consolidar los otros mediante la composición.  Esto suponía necesariamente que por ese exceso la Corona otorgaría la venta, ya que la composición no era otra cosa que una figura jurídica a la cual debía acudir el poseedor que ocupase tierras en exceso para comprarlas.  Esto era una especie de gravamen con que quedaban afectadas las tierras poseídas en exceso cuando el comprador no podía hacer su pago inmediato en efectivo. 

En la época colonial, la propiedad se encontraba dividida en:

Propiedad Realenga, que era la propiedad perteneciente a los reyes, es decir, todas las propiedades de la Corona.

Propiedad Eclesiástica, perteneciente a la iglesia

Propiedad de los Colonos Españoles, conformada por la tierra que los colonos se atribuyeron en los repartimientos, constituidas por adjudicaciones a título gracioso que los Reyes de España les concedían a los colonos.  Los colonos tenían dos formas fundamentales de adquirir la propiedad:

a)    un repartimiento

b)    una merced, siendo esta las concesiones efectuadas por los monarcas

Propiedad de la comunidad indígenas, que no eran más que las tierras asignadas a los indios.

Tercer Período. 

Como sabemos, nuestro acontecer histórico posterior al auge del descubrimiento de America, y la conquista de los territorios, tiene diversos puntos:

• A través del tratado de Basilea[13], España le cede a Francia todos sus derechos sobre la Isla de Santo Domingo, trayendo esto como consecuencia la aplicación en nuestro territorio de los Códigos Napoleónicos
• En el año 1809 la parte de la isla Española ocupada por nuestro país es reincorporada a España, no produciéndose ninguna variación importante en lo que respecta al derecho de propiedad.
• En el año 1822 inicia la Independencia Efímera, la cual culmina con la ocupación haitiana del año 1822, la cual acabó de poner en vigor el Código Civil Francés.

El tercer  periodo del desarrollo de la propiedad Inmobiliaria inicia con la proclamación de Independencia en el año 1844.   Se caracteriza por el establecimiento, en la constitución del 1844 de la conformación del territorio de la República Dominicana, formado por la Isla de Santo Domingo y sus islas adyacentes.  En la Constitución votada con motivo de la Independencia se establece el derecho de propiedad como un derecho fundamental.

  Es bueno que precisemos que en aquella época la propiedad se encontraba dividida en:

Propiedad del Estado

Propiedad de los particulares.  Esta última se dividía en:

a)    Terrenos Comuneros[14]

b) Terrenos no Comuneros

Refiere Manuel Ruiz Tejada en su ya citado libro que para aquellos tiempos no existía ningún registro organizado de la propiedad.  No existía ninguna oficina pública en la cual los actos relativos a la trasmisión del derecho de propiedad fuere objeto de alguna intervención directa o indirecta por parte de las autoridades.

En el año 1845 se vota la Ley sobre Bienes Nacionales.  Disposiciones interesantes de esta ley son:

a)    se establece que todas las propiedades sin dueño conocido situadas en el territorio de la República Dominicana son bienes nacionales.

b)    Son bienes nacionales también, todas las propiedades, muebles e inmuebles, capitales y sus rentas, pertenecientes a gobiernos anteriores, a conventos religiosos de ambos sexos ya extinguidos, a terceras órdenes, cofradías y demás corporaciones que ya no existieren. Se establecía como bienes nacionales los que hubieren pertenecido a los haitianos que estaban bajo el gobierno y que se mostraron de acuerdo con la proclamación de la independencia, y los bienes de los que se ausentaron del país sin prestar juramento de fidelidad a la nueva República y los que auxiliaron al enemigo.

En el año 1890 se promulga nuestra ley sobre Registro y Conservaduría de Hipotecas, ideada sobre el sistema Frances[15].  Se crean en virtud de esta ley las conservadurías de hipotecas a cargo de un funcionario denominado Conservador de Hipotecas. Estas oficinas debían existir en lasa cabeceras de las provincias  o distritos.  En este texto legal no se consigna la obligatoriedad de la transcripción de los actos entre vivos relativos a la propiedad inmobiliaria.

El primer esfuerzo por reglamentar la situación de los terrenos comuneros ocurre en el año 1907, en el que se dicta la ley del 29 de Junio, cuyo objetivo era evitar un sinnúmero de fraudes entre los codueños de terrenos comuneros, estableciéndose las reglas siguientes:

a)    prohíbe a los notarios levantar actos de venta en terreno comuneros si no fueren previamente mensurados

b)    prohíbe a los encargados del Registro, registrar actos de venta bajo escritura privada que se refieran a ventas en esas tierras, a menos que se les presente el plano de dichas tierras.

Un defecto de esta legislación, según Ruiz Tejada, lo encontramos en que el hecho de autorizar a medir porciones determinadas de terreno comuneros, cuando aún se desconocía la cantidad de terreno perteneciente a cada accionista, puesto que si ninguna ley establecía previamente el procedimiento para partir el sitio, se desconocía el perímetro de éste, su extensión y la cantidad de títulos o acciones.  Una consecuencia de esto fue que los interesados se limitaban a medir lo que poseían; y otros más codiciosos y audaces median lo que aspiraban a poseer con grave perjuicio para otros accionistas.  Es esta ley el origen de planos y actas de mensura caprichosos.

Cuarto periodo

Ley de División de Terrenos Comuneros del año 1911

Esta legislación constituye el primer esfuerzo del legislador dominicano para organizar un sistema de dividir los terrenos comuneros.  La ley fue promulgada el día 21 de abril del año 1911.

En su primer artículo esta disposición declaraba de utilidad pública la mensura, deslinde y partición de los terrenos comuneros, siendo de esta forma, un procedimiento obligatorio para todo el mundo después de iniciado, siendo optativo iniciar o no el procedimiento para cada uno de los accionistas del terreno comunero.

El procedimiento establecido por esta ley, lo podemos recapitular de la forma siguiente:

1. uno o más accionistas podían dirigir una instancia acompañada de los documentos que justificaban su derecho al Juez del Primera Instancia del Distrito Judicial donde se encontrare el terreno comunero, pidiendo la mensura y partición del terreno.  Esta debía indicar los copropietarios conocidos y su residencia y si había o no ausentes o menores sin tutor o si lo ignoraban. 
2. Si el juez acogía la instancia nombraba un agrimensor para que efectuara la petición y un notario para que fuera el depositario de los títulos
3. Obtenida la designación del agrimensor y del notario, las partes debían hacer publicar en la prensa el resumen de la sentencia y distribuir avisos entre los vecinos y copropietarios por medio de hojas sueltas, las que enviaban en número suficiente al Magistrado Procurador Fiscal para que éste las hiciere distribuir por medio de las autoridades rurales. 
4. El Agrimensor debía hacer el perímetro general del sitio, lo cual equivalía a deslindar dicho sitio entre los sitios vecinos.  Después levantaba el plano y el acta de mensura correspondiente a ese trabajo y de reunirse con el Notario para dividir el terreno entre el número de accionistas, volvía a terreno para practicar cada uno de los deslindes particulares.  En sentido general, el trabajo del agrimensor tenía dos etapas:  una en el terreno y otra en su estudio, consistiendo la última en el levantamiento de los planos y actas de conformidad con el resultado de su actuación.
5. Terminadas las operaciones el agrimensor y el notario sometian al Tribunal las actas de ellas indicando la parte proporcional de cada accionista en los terreno divididos y los gastos hechos a fines de homologación.

Dentro de esta etapa se crea la ley de inscripción de títulos del año 1912.  Con ella se pretendió organizar un catastro para los terrenos rurales, disponiendo la inscripción de los títulos.   Esta ley tenía un carácter obligatorio y general.  Constituía una obligación inscribir todos los títulos y se establecía que todo el que adquiriera una propiedad territorial rural debía inscribirla en el registro en el término de 60 días a partir de la fecha de adquisición.  Las funciones referentes a esta ley estaban a cargo del conservador de hipotecas. 

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[1] Osoria, Manuel.   Diccionario de Ciencias Jurídicas, Económicas y Sociales. Página 810.

[2] Larroumet, Cehistia.  Derecho Civil.  Página 309.

[3] Op. Cit. Página 348.

[4] Op. Cit. Página 352

[5] Petit, Eugene.  Tratado Elemental de Derecho Romano. Página

[6] Op. Cit. Página 230.

[7] Op. Cit. Página 336

[8] Lefebvre de Laboulaye, Eduardo.  Historia del Derecho de Propiedad en Europa. Página 32

[9] Ruiz Tejada, Manuel.  Estudio sobre la Propiedad Inmobiliaria.  Página 7

[10] Op. Cit. Página 6

[11] Tribunal Supremo de Justicia creado en Santo Domingo por orden del Rey Fernando El Católico, en el año 1511.  Representó el primer asentamiento judicial español en las nuevas tierras.  Estaba compuesta por tres oidores-jueces y un fiscal.  Entre sus funciones estaban: velar por el cumplimiento de las leyes, intervenir en los negocios de gobierno, de guerra y de real hacienda; examinar, aprobar y liberar títulos a los relatores, abogados y procuradores, informar sobre los servicios prestados a la nación y recabar honores y empleos para los individuos que lo merecieran.  En decir, todos los problemas surgidos en la colonia eran resueltos por esa institución.  Enciclopedia Dominicana.  Tomo VI, página 94.

[12] Op. Cit. Página 7

[13] Tratado de Basilea.   Tratado firmado en la ciudad suiza el 22 de Julio de 1795 entre la República Francesa y España, con el fin de poner término a la guerra que libraban ambas naciones.  A través del artículo 4 del tratado, el rey de España cedía a la República Francesa la parte española de la isla de Santo Domingo.   Enciclopedia Dominicana.  Tomo I.  Página 242

[14] propiedad indivisa perteneciente o que se diga pertenecer a dos o más personas, cuyos derechos están representados en acciones denominadas “pesos” u otras unidades que guarden relación al valor o derecho proporcionales con el área del terreno.   Se manejan tres hipótesis con respecto al origen de este tipo de propiedad:

1.     Los reyes españoles cuando hacían alguna concesión o merced, en relación con estas tierras señalaban un predio generalmente extenso, dentro de límites naturales, pero sin indicar el área.  Estos límites imprecisos encerraban un área determinada que no había sido medida.  Cuando el dueño de aquel terreno iba a venderlos, le asignaba un precio determinado según las circunstancias.  Si el valoraba, por ejemplo, en 2,000.00 y vendía 100 señalaba con esto que estaba vendiendo la cantidad de terreno que en la partición pudiera corresponder a la cantidad de pesos que enajenaban.  Así surgió el peso de titulo como una unidad para facilitar las operaciones de ventas.  Ventas sucesivas engendraban nuevas subdivisiones, tomando siempre como referencia el valor asignado al terreno y no el área, puesto que ésta se desconocía;

2.     como al momento de al colonia la propiedad se encontraba dividida en cuatro grandes grupos, propiedad realenga, propiedad eclesiástica, propiedad particular de los colonos españoles y la comunidad indígena, siempre hubo tierras poseídas en común dentro de predios indivisos.  Andado el tiempo se hacía necesario para la transmisión de un derecho cualquiera en estos terrenos recurrir a atribuirle valor a todo el sitio, puesto que se desconocía el área del mismo.

3.     Se plantea que el origen del terreno comunero se deduce del acuerdo particular.  Una persona que poseía un extenso predio como propiedad, le atribuía para venderlo, un valor y vendía una parte de ese terreno de acuerdo con el valor atribuido, pero ignorando su extensión.  Luego los adquirientes o sus herederos vendían la parte proporcional que les había correspondido y nuevas transmisiones originaban nuevos derechos fraccionados a favor de personas que lo que tenían realmente era una posesión a título de familiaridad de tolerancia o de conveniencia personal.

Sea cualquiera la hipótesis más acertada, lo cierto es que en aquella época no existía un procedimiento de mensura para las propiedades.

[15] Denominado “Sistema Ministerial Francés”.   Organizado bajo la dirección de un titular denominado “Conservador de Hipotecas”.  Su característica principal es que toma por objeto la persona, no el inmueble.